Yonne Lautre

« A propos du droit à l’hébergement social » par Jean Jacques Deluchey

jeudi 4 janvier 2007 par Yonne Lautre

A propos du droit à l’hébergement social

 Introduction

L’actualité de ces dernières semaines nous a rappelé que l’accès à un hébergement social décent n’était pas garanti. Pour certains, cette déficience révèlerait d’un défaut de réglementation et il conviendrait d’instaurer un véritable droit à l’hébergement.

Au risque de décevoir les promoteurs de cette proposition, il apparaît cependant que ce domaine de l’action sociale a fait l’objet non seulement d’une théorie de dispositions réglementaires mais aussi d’une planification progressive.

A priori, le nœud du problème semble se situer au-delà de la simple lacune juridique.

 1. L’hébergement social : bref rappel historique.

La puissance publique s’est préoccupée assez tardivement de l’hébergement des personnes et des familles en grandes difficultés. En effet, les premières dispositions significatives en ce domaine ont été adoptées au début des années 1950. Instituée par le décret du 29 novembre 1953, portant réforme des lois d’assistance, l’aide sociale à l’hébergement était à l’origine réservée à des catégories précises et limitées de publics (personnes prostituées, sortants de prison, vagabonds). La loi n° 74-955 du 19 novembre 1974 a introduit l’appellation « Centre d’Hébergement et de Réadaptation Sociale » et étendu l’accueil à l’ensemble des personnes et des familles connaissant de graves difficultés.

Les structures ont été renommées Centres d’Hébergement et de Réinsertion Sociale par la loi d’orientation du 31 juillet 1998, relative à la lutte contre les exclusions. Enfin, le décret 2001- 576 du 3 juillet 2001, afférent aux conditions de fonctionnement et de financement des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) a autorisé l’adaptation de la durée d’hébergement aux besoins des ménages accueillis.

Dès l’hiver 1983, et suite à une augmentation massive du nombre de personnes sans domicile fixe, l’Etat a développé des modalités d’hébergement d’urgence ne relevant pas d’un conventionnement à l’aide sociale. Depuis, cette forme d’action sociale a été pérennisée. Composante importante du dispositif d’urgence sociale, l’hébergement d’urgence est sensé proposer une solution immédiate, de courte durée à la laquelle peut-être associé un accompagnement social. Des Centres d’Hébergement d’Urgence (CHU) mais aussi des CHRS concourent à cette activité.

En Août 2006, suite aux préconisations du rapport relatif à l’hébergement des personnes sans abri en Ile de France, le gouvernement a annoncé la création de places d’hébergement de stabilisation. Les premières structures mises en place semblent proposer un hébergement d’une durée adaptée aux besoins des personnes accueillies ainsi qu’un accompagnement social ad hoc. Ces établissements ne sont pas conventionnés à l’aide sociale à l’hébergement.

Relevant de la compétence de l’Etat, les différentes formes d’hébergement social des personnes et des familles en difficultés constituent l’élément principal d’un dispositif global d’accueil, d’hébergement et d’insertion (AHI) progressivement coordonné et planifié à l’échelon départemental et régional.

 2. La réglementation relative à l’hébergement social.

Avant d’examiner la réglementation afférente à l’hébergement social, il est à rappeler que la puissance publique a ratifié plusieurs conventions internationales relatives aux droits sociaux et à la protection sociale, et notamment la Déclaration universelle des droits de l’homme, le Pacte international l relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) ainsi que la Charte sociale révisée du Conseil de l’Europe. Ces textes confirment un socle de droits créances, prévoient la mise en œuvre de mesures de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale et précisent les obligations des parties signataires.

A l’échelon national, le préambule de la Constitution de la cinquième république confirme l’attachement du peuple français aux droits de l’homme « tels qu’ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946 ». Les articles 10 et 11 du préambule de la Constitution de 1946 disposent que la Nation « assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement » et « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ».

En application de ces dispositions, situées au sommet de la hiérarchie des normes, la puissance publique est tenue d’assurer des conditions de vie décentes à tous les citoyens de l’hexagone, y compris en matière d’hébergement.
La loi confirme ces obligations. L’article premier de la loi d’orientation du 31 juillet 1998, relative à la lutte contre les exclusions, précise que « La lutte contre les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l’ensemble des politiques publiques de la nation.

La présente loi tend à garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l’emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l’éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l’enfance. ». L’article L.116.2 du Code de l’Action Sociale et des Familles (CASF) dispose que l’action sociale et médico-sociale poursuit l’objectif de répondre de façon adaptée aux besoins des personnes dans le respect de leur dignité.

Les Centres d’Hébergement d’Urgence, les hébergements de stabilisations et les Centres d’Hébergement et de Réinsertion Sociale relèvent du huitième alinéa de l’article 15 de la loi du 2 janvier 2002, relative à la rénovation de l’action sociale et médico-sociale, codifié à l’article L 312-1 du CASF. Cet alinéa regroupe les établissements et services, comportant ou non un hébergement, qui assure l’accueil dans les situations d’urgence, le soutien ou l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse.

Les différentes formes d’hébergement social sont régies par des dispositions de nature hétérogène : d’une part, les articles L.345-1 à 4 du CASF et le décret 2001-576 du 3 juillet 2001, relatif aux conditions de fonctionnement et de financement des centres d’hébergement et de réinsertion sociale, codifié aux articles R.345-1 à 7 du CASF, définissent les obligations en matière d’aide sociale à l’hébergement des collectivités publiques et des établissements ainsi que les missions de ces derniers.

D’autre part, des circulaires ont précisé les modalités d’organisation de l’hébergement de stabilisation et d’urgence. Enfin, récemment élaboré par la Direction générale de l’action sociale (DGAS), le référentiel national des prestations du dispositif d’Accueil, d’Hébergement et d’Insertion (mars 2005) confirme l’organisation du dispositif et préconise le développement de services qui devraient être proposés dans ce périmètre d’activité.

L’aide sociale à l’hébergement

L’article L.345.1 du CASF dispose qu’à leur demande, peuvent bénéficier d’un hébergement conventionné à l’aide sociale les personnes et les familles qui connaissent de graves difficultés, notamment en matière économique, familiale, de logement, de santé et d’insertion. Le dernier alinéa de cet article rappelle que des places en CHRS sont ouvertes à l’accueil des victimes de la traite des êtres humains dans des conditions sécurisantes.

Cet article précise par ailleurs que les CHRS assurent tout ou partie des missions définies au huitième alinéa de l’article L.312-1 du CASF, en vue de faire accéder les personnes prises en charge à l’autonomie sociale. L’article R.345-1 prévoit que les conventions prévues par l’article L.345-3, établies entre les CHRS et les Préfets de département, mentionnent notamment : la ou les catégories de publics accueillis ; la nature des actions mises en œuvre au bénéfice des personnes prises en charge ; la capacité d’accueil ; la qualification des travailleurs sociaux et la composition des équipes pluridisciplinaires employées.

L’article R.345-4 du CASF dispose que, suite à la demande de la personne ou de la famille, le responsable du CHRS décide de l’admission en tenant compte de la capacité de l’établissement, des catégories de personnes susceptibles d’être reçues et des activités d’insertion autorisées. La décision d’accueil est prise pour une durée déterminée après évaluation de la situation du ménage. Le séjour peut être prolongé : au plus tard un mois avant l’expiration de la période d’accueil, le responsable du CHRS peut demander la prolongation de l’admission à l’aide sociale. La demande doit être motivée.

Outre l’hébergement, les établissements conventionnés à l’aide sociale à l’hébergement sont tenus de proposer un accompagnement social. En effet, le dernier alinéa de l’article R.345-4 du CASF précise que les CHRS, spécialisés ou non, se trouvent dans l’obligation de fournir sans délai un soutien aux personnes accueillies en vue de l’ouverture de leurs droits sociaux en matière de ressources et de couverture médicale. A terme, les missions d’accompagnement pourraient connaître des modifications. En effet, le référentiel national précise que les CHRS sont chargés de mettre en œuvre des prestations d’insertion, et notamment de stabilisation, d’orientation, et d’accès à la vie autonome.

L’hébergement de stabilisation

De création récente en Ile de France, l’hébergement de stabilisation fait l’objet d’une réglementation succincte. La circulaire du 10 octobre 2006, relative au dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion - période hivernale 2006/2007-, précise que cette nouvelle formule expérimentale s’adresse à des personnes en grande exclusion qui ne « peuvent pas ou ne souhaitent pas être accueillies en CHRS ». Positionné entre l’hébergement d’urgence et l’hébergement d’insertion, ce nouveau mode d’accueil est sensé proposer un hébergement de moyenne durée et disposer de moyens d’accompagnement social.

L’hébergement de stabilisation devrait être soumis à une évaluation en continu. Les conclusions de la démarche d’évaluation détermineront les conditions d’une extension éventuelle dans d’autres régions.

L’hébergement d’urgence

La réglementation afférente aux Centres d’Hébergement d’Urgence (CHU) a été principalement définie par des circulaires ministérielles. Excepté l’article L.345-2 du CASF, relatif à la mise en place d’une veille sociale chargée d’informer et d’orienter les personnes en difficultés, le code de l’action sociale et des familles ne contient aucune disposition portant sur le dispositif d’urgence. Il est à noter que la veille sociale a notamment pour mission de proposer une réponse immédiate aux personnes et aux familles qui sollicitent un accueil.

Les établissements d’hébergement d’urgence non conventionnés à l’aide sociale à l’hébergement ne semblent pas avoir d’obligation particulière en matière d’accompagnement social. Cependant, les circulaires ministérielles ont recommandé de longue date la mise en œuvre d’un premier soutien social. Particulièrement détaillée, la circulaire de madame Dominique Versini, secrétaire d’état à la lutte contre la précarité et l’exclusion, du 7 octobre 2003 et relative au dispositif national d’urgence sociale et d’insertion, précise les missions des CHU et avance des recommandations.

Ce texte souligne tout d’abord que les CHU ont pour mission d’accueillir, d’héberger en urgence les personnes à la rue et de procéder aux orientations adaptées vers les structures d’insertion. Les publics les plus vulnérables, et notamment les familles avec enfants, les jeunes en rupture familiale, les femmes victimes de violences, les personnes affaiblies et désocialisées doivent faire l’objet d’une vigilance particulière.

Outre l’hébergement, les établissements sont chargés d’informer les personnes de leurs droits, d’orienter ces dernières et de faciliter leur accès aux services compétents. Du fait de la fréquence des problèmes de santé somatique et psychique, une vigilance particulière est recommandée en matière sanitaire. L’orientation et l’accompagnement vers les services médicaux et médico-sociaux adaptés doivent être proposés.

Les circulaires ultérieures relatives à l’hébergement d’urgence n’apportent pas d’éléments nouveaux. Il est à noter que la circulaire du 10 octobre 2006, relative au plan hivernal 2006/2007, rappelle que toute personne qui le souhaite « doit pouvoir bénéficier d’une mise à l’abri et d’un accompagnement social adapté ».

Elaboré à la demande du gouvernement par la direction générale de l’action sociale (DGAS), le référentiel national des prestations du dispositif d’Accueil, d’Hébergement et d’Insertion (2005) confirme les orientations antérieures. Ce document rappelle que l’hébergement d’urgence constitue une réponse immédiate, inconditionnelle, non subordonnée à une démarche d’insertion, et de courte durée.

Cette proposition doit être respectueuse de la dignité humaine et offrir des conditions de confort suffisantes. L’hébergement individualisé est préconisé au détriment des dortoirs et chambres collectives. Selon ce référentiel, outre le gîte et le couvert, les établissements d’hébergement d’urgence devraient être en mesure de proposer une prestation de « premier accueil » se déclinant de la manière suivante : une écoute, un diagnostic sanitaire et social ainsi qu’un un accompagnement vers les services de prise en charge appropriés.

  3. La planification du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion.

Elément principal du dispositif national d’accueil, d’hébergement et d’insertion, l’hébergement social des personnes et des familles en difficultés relève principalement de la compétence de l’Etat. A l’échelon des départements et des régions, les représentants des pouvoirs publics sont tenus d’élaborer un schéma d’accueil, d’hébergement et d’insertion.

En effet, La circulaire du 14 mai 1991 a impulsé la réalisation des schémas de première génération qui concernaient uniquement les centres d’hébergement et de réinsertion sociale. Introduite par la circulaire du 30 décembre 1998, l’élaboration des schémas départementaux et régionaux de seconde génération relatifs au dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion sera confirmée par la circulaire du10 septembre 1999.

Ce texte rappelle notamment l’objectif des schémas et leur périmètre : il s’agit en tout premier lieu de « renforcer l’adaptation, la complémentarité, et la coordination des réponses - en terme fonctionnel d’accueil, d’hébergement et d’insertion - aux besoins » des personnes qui connaissent de graves difficultés. Le « noyau dur » des schémas porte sur les dispositifs relevant de la compétence de l’Etat, en particulier l’urgence sociale et les centres d’hébergement et de réinsertion sociale. Les schémas doivent intégrer les articulations nécessaires avec les autres dispositifs, en particulier en matière de logement social, d’emploi et d’insertion par l’activité économique, de formation, de santé, et de culture. Par le biais des schémas régionaux, la circulaire prévoit une mise en perspective des différents schémas départementaux.

La loi du 2 janvier 2002 a confirmé pour l’ensemble du champ de l’action sociale et médico-sociale la primauté de la planification : d’une durée de vie limitée à 5 ans, les différents schémas ont pour vocation d’appréhender les besoins et de définir les perspectives d’évolution nécessaires (article L. 312-4 du CASF). Enfin, L’article 50 de la loi du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales, confie au Conseils généraux la responsabilité d’arrêter le schéma départemental d’organisation sociale et médico-sociale après concertation avec le préfet de département, notamment pour ce qui relève des compétences de l’Etat en ce domaine, et avis du comité régional de l’organisation sociale et médico-sociale.

Il est à souligner que les schémas n’ont aucune portée juridique et qu’ils sont dissociés de tout engagement budgétaire. L’absence de portée juridique empêche tout recours amiable ou juridictionnel, qui pourrait être engagé par les usagers ou les gestionnaires d’établissements ; l’absence de moyens financiers tend à réduire de fait les probabilités de réalisation des propositions envisagées. L’exemple du devenir du dernier schéma élaboré en Seine Saint-Denis illustre cette remarque.

Dans ce département, un premier schéma relatif aux CHRS avait été élaboré peu après la publication de la circulaire du 14 mai 1991. De toute évidence, ce document n’a pas marqué les mémoires et encore moins l’histoire de l’action sociale départementale. Au début des années 2000, plus personne n’évoquait cet opuscule.

Fin 2002, la Direction départementale de l’action sanitaire et sociale a ouvert le chantier du schéma de seconde génération afférent à la période 2003/2006. Gestionnaires d’établissements sociaux relevant du dispositif AHI, représentants des services sociaux du Conseil Général, des organismes sociaux, et des établissements hospitaliers publics ont été invités à participer à la démarche. Le travail acharné d’une dizaine de groupes de travail a aboutit à la finalisation d’un volumineux document qui a été officiellement présenté en novembre 2003.

L’exergue du fascicule de présentation précise que « le Schéma départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion constitue une mise en cohérence de l’ensemble des dispositifs de lutte contre les exclusions, à travers une articulation entre les actions de terrain liées au logement, à la santé, au travail.... ». Le Schéma Départemental d’Accueil, d’Hébergement et d’Insertion 2003/2006 (SDAHI) préconise le développement d’une myriade de nouveaux services et établissements sociaux. L’ensemble est regroupé dans les cahiers n°2 et 3, intitulés respectivement « axes stratégiques et propositions » et « fiches projets ». Le fascicule n° 3 présente plus de 40 fiches actions réparties en trois axes. Annexé à ce dernier, un calendrier prévisionnel précise les échéances de mise en oeuvre.

Après une rapide relecture du programme prévisionnel, il apparaît que moins de 10 fiches actions ont été tout ou partie réalisées, soit une réalisation effective à hauteur d’environ 25% des objectifs initialement retenus.

Contrairement aux discours initiaux qui prévoyaient un bel avenir à ce SDAHI, la phase de réalisation a été particulièrement chaotique. En effet, une circulaire surréaliste, des difficultés de mise en œuvre et la négligence d’un engagement majeur ont marqué la courte vie du schéma de seconde génération.

Une circulaire surréaliste

Le bel opuscule prévoyait la création de plus de 200 places d’hébergement financées totalement ou partiellement par l’allocation logement temporaire (ALT). Dans les semaines qui ont suivi la présentation officielle du schéma, une circulaire du ministère du logement annonçait une stricte limitation de ce mode de financement. De source autorisée, ces orientations avaient été définies par la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction sans aucune concertation préalable avec la direction générale de l’action sociale. Pour le département, les dispositions prévues menaçaient plus de 300 places d’hébergement existantes et interdisaient toute perspective de création.

Après quelques turbulences locales, la haute noblesse d’état1 est revenue à la raison. La coupe sombre a été reconsidérée durant l’été 2004.

Les difficultés de réalisation des actions prioritaires

Parmi l’ensemble des propositions, certaines avaient été estimées prioritaires par les partenaires impliqués dans l’élaboration du schéma. Outre le renforcement des moyens alloués au 115 départemental, la création de lieux d’accueil de jour destinés aux femmes et au familles, de lits infirmiers (dénommés depuis peu lits halte soins santé), d’un hébergement d’extrême urgence pour les femmes victimes de violences, de places d’hébergement adaptés à certains publics (2), ainsi que la mise en place d’une commission des situations complexes constituaient les priorité du moment.

Le 115 a bénéficié d’une consolidation budgétaire qui a permis le renforcement de ses moyens techniques et humains. Au regard des besoins, l’effort reste cependant très insuffisant. Plus de dix ans après sa création, le 115 est loin de proposer la qualité de prestation préconisée par le référentiel national d’accueil, d’hébergement et d’insertion.

Ce document précise que les 115 doivent être en mesure non seulement de répondre sans délai à tous les appels mais aussi d’orienter de manière adaptée les personnes en grandes difficultés, notamment pour ce qui concerne leur hébergement. Il est à remarquer que cet écart entre la généreuse théorie du référentiel et les réalités objectives se vérifie pour l’ensemble du dispositif AHI non seulement en Seine Saint-denis mais aussi dans tous les départements d’Ile de France.

Les autres actions dites prioritaires ont connu un destin plus sombre : à ce jour, aucun des projets cités ci avant n’a vu le jour faute de financements ad hoc alors que plusieurs opérateurs sont de longue date disposés à les mettre en oeuvre. Ainsi, les partenaires de l’action sociale départementale déplorent toujours l’absence de ces services. Le devenir de la commission des situations complexes est plus étonnant encore : plutôt que les limitations budgétaires, l’absence de volonté paraît expliquer son abandon.
Un engagement négligé

Lors de la présentation du SDAHI, certains esprits méfiants avaient souhaité la création d’une instance de suivi. Le directeur de la Direction départementale de l’action sanitaire et sociale avait répondu positivement à cette requête. L’engagement était donc pris, un comité de suivi accompagnerait la réalisation de la feuille de route au cours de la période 2003/2006. A ce jour, les invitations à la première réunion du comité de suivi n’ont toujours pas été envoyées.

Au-delà des aléas de la mise en œuvre du schéma, un autre problème crucial reste entier. En effet, le référentiel national rappelle que le dispositif AHI constitue un soutien de dernier recours qui doit privilégier le retour à l’autonomie et au droit commun des personnes prises en charges. Dans cette perspective, les circulaires relatives aux schémas préconisent d’intégrer les articulations nécessaires avec les autres dispositifs, notamment en matière d’accès au logement et à l’emploi.

Cette question du retour à l’autonomie constitue le « talon d’Achille » de ce schéma. Bien que considérée lors de l’élaboration du SDAHI 2003/2006, cette dimension n’a eu aucune réponse effective comme tend à le démontrer un récent recensement réalisé par la Direction départementale de l’action sanitaire et sociale à propos de l’accès au logement des personnes hébergées : en effet, en juillet 2006, plus 35% des personnes restaient hébergées en CHU ou CHRS par défaut de proposition de logement.

Le retour à l’emploi des personnes en grandes difficultés est bien plus problématique encore. Au mieux, les candidats à l’inclusion sociale trouvent des emplois précaires qui ne permettent ni une réelle autonomie, ni l’accès à des conditions de vie dignes. Les femmes sont sans aucun doute les premières victimes de cette précarisation des parcours d’insertion professionnelle.

 En guise de conclusion :

Faute de volonté politique, toutes les honorables dispositions réglementaires afférentes à l’hébergement ont été largement négligées par la puissance publique. En l’absence de moyens suffisants, les orientations retenues dans les schémas n’ont généralement pas été réalisées. Aussi, et bien que théoriquement garanti par les conventions internationales et la réglementation interne, le droit à l’hébergement social n’est toujours pas effectif à l’instar de beaucoup de droits sociaux et économiques qui pourraient contribuer à une relative sécurité sociale pour tous.

Certes, exiger l’application de la loi en matière d’hébergement social permettrait d’améliorer les conditions de vie de ceux qui aujourd’hui sont à la rue. Se limiter à cette exigence semble cependant insatisfaisant. La cohérence voudrait que l’accès au logement pour tous soit privilégié. Dans cette configuration, l’offre d’hébergement social pourrait être maintenue et destinée aux personnes rencontrant de graves difficultés d’autonomie et d’organisation de leur vie quotidienne. Depuis plus de vingt ans, la puissance publique a visiblement opéré un autre choix : progressivement, le dispositif d’hébergement social a été chargé de palier aux déficiences des politiques afférentes au logement et à l’emploi.

Faut-il le rappeler, l’accroissement de la demande en matière d’hébergement social résulte directement des difficultés grandissantes d’accès au logement, du chômage massif et de la précarisation du travail. Plusieurs constats récents soulignent que plus d’un tiers des places d’hébergement est occupé par des travailleurs pauvres qui ne trouvent pas à se loger. Quid des autres ménages hébergés ? Pour le plus grand nombre, il est probable que ces personnes aspirent à accéder au logement et soient en pleine capacité d’assumer ce projet pour peu qu’elles puissent accéder à une solution d’habitat compatible avec leurs revenus.

Cette situation dramatique justifie sans aucun doute une réaction citoyenne, solidaire et pragmatique. Comme le rappelle le préambule de la charte du canal Saint-Martin, il est urgent que la puissance publique mette en place « une politique ambitieuse garantissant l’accès de tous à un vrai logement. Il faut rompre avec les solutions provisoires, les logiques d’urgence qui aggravent la précarité et conduisent certains à une mort prématurée ».

Jean Jacques Deluchey, le 31 décembre 2006

« Charte du Canal St Martin : Pour l’accès de tous à un logement » par Les Enfants de Don Quichotte


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