Yonne Lautre

« Les Partenariats Public- Privé, où la privatisation rampante de biens publics » par Jacques Lauriol

samedi 1er décembre 2012 par Lauriol Jacques

(Texte de février 2011 mais toujours d’actualité : un bon outil pour mieux comprendre. [NDLR]).

Les Partenariats Public- Privé (PPP) constituent une des modalités de financement de l’investissement public de plus en plus utilisée aujourd’hui, qu’il s’agisse des pays développés , émergents ou en voie de développement.

De quoi s’agit il ? A la différence du régime de la concession, qui consiste à déléguer l’exploitation et la maintenance d’un bien (la distribution de l’eau par exemple en France et ailleurs, ou la concession du port du Pirée par l’Etat Grec à un consortium Chinois en 2010), les PPP visent eux à associer des opérateurs privés au financement de ces investissements publics, tout en leur confiant l’exploitation des infrastructures financées. Les PPP réunissent donc des financeurs privés ( des entreprises privées comme Vinci, Bouygues ou Eiffage en France dans le cadre de la construction de stades, de prisons ou autre, mais aussi des fonds d’investissements à la recherche d’opportunités de placement profitables, des fonds dits « souverains » comme celui du Qatar, et, bien évidemment des banques), avec des institutions publiques ( l’Etat et plus fréquemment des collectivités territoriales) autour de contrats qui définissent les droits et obligation de chacun des partenaires. En Grande Bretagne, pays européen le plus engagé dans ce mode de financement depuis M.Thatcher (très activement relayé ensuite par T. Blair), on a ainsi financé des infrastructures de transport ( ponts autoroutiers, système de péage de la ville de Londres..), des écoles , des hôpitaux, des tribunaux, des systèmes de chauffage urbain, d’éclairage public….

Cette association se veut « partenariale » au sens ou les contrats qui définissent les contenus et les modalités d’exécution de ces PPP doivent être « gagnants-gagnants » : d’un côté, la collectivité bénéficie de capitaux dont elle ne dispose pas pour financer des équipements qui répondent à une demande sociale pour des services « publics » ; de l’autre, l’investisseur privé saisit l’opportunité de développer un projet dont les retombées financières doivent être nécessairement rentables. Le tout est évidemment bénéfique pour la collectivité puisqu’il est bien connu que l’appel à l’initiative privée est toujours garante d’une efficacité supérieure à celle de l’action publique ! Il suffit pour s’en persuader, de lire les conclusions de la mission interministérielle d’appui aux PPP en France, ou les publications de l’OCDE sur ce sujet, qui concluent systématiquement sur les bénéfices induits par ces partenariats pour les 2 parties.

Un examen plus attentif de ces partenariats amène pourtant à nuancer ces affirmations. Le HM Treasury (le Trésor Britannique) évaluait en 2001, le surcoût de ces PPP à environ 30% relativement à un financement public ; la rentabilité pour l’investisseur privé était de l’ordre de 13 à 15%, rémunération assez exceptionnelle si on la compare à celle qu’obtiennent en moyenne ces opérateurs dans leurs autres activités.

Par ailleurs, le PPP induit d’autres bénéfices pour l’investisseur privé dont on parle peu. Il est plus intéressant que le contrat de concession, puisque la concession transfère le risque d’exploitation à l’investisseur. Le terme de risque est en fait peu approprié dans ce cas, l’opérateur disposant d’une grande latitude dans la fixation du prix payé par l’usager dans le cadre de cette concession. Ceci explique le prix élevé de l’eau en France lorsqu’elle est distribuée par les 2 opérateurs privés qui se partagent le marché ; ils disposent en effet de la capacité de fixation du prix selon des considérations qui ont beaucoup à voir avec des logiques de rentabilité, tant que l’usager ne manifeste pas son mécontentement.

Le PPP se fonde lui sur une rémunération payée par la collectivité elle-même cette fois ci, en contrepartie de la prestation délivrée, avec parfois une contribution limitée de l’usager ( péages, billetterie …).Le risque de défaut de paiement est donc nul , puisqu’il est peu probable qu’une collectivité se trouve en état de faillite, alors qu’un usager peut ne pas payer ses factures, ce qui est dommageable pour la rentabilité et génère des coûts supplémentaires en matière de contentieux , ce qui dégrade là aussi la rentabilité.

Le PPP constitue donc une situation idéale pour un investisseur : Pas de risque de défaut de paiement, une collectivité étant par définition non faillible ; un horizon d’exploitation de long terme, qui permet de déterminer avec un faible aléa les revenus futurs et donc la rentabilité de l’investissement ; un « marché » captif puisque ce contrat engage les parties pour une longue période.

Un exemple, celui des prisons : l’Etat Français a lancé en 2007, un appel d’offre pour la construction et l’exploitation de nouvelles prisons. Il semble que le Groupe Bouygues ait rencontré un grand succès dans l’obtention de ces contrats ( !!!). Cette entreprise finance donc la construction de prisons, un marché prometteur compte tenu des politiques pénales qui caractérisent le pouvoir politique actuel, et en assure l’exploitation (hors surveillance des détenus) en contrepartie d’une sorte de « loyer » qui garantit un revenu (et la rentabilité de l’investissement) actualisable sur une période de 25 années, sans aucun risque de défaut du débiteur (l’Etat).

Si l’intérêt d’un l’investisseur privé à s’engager dans un PPP apparait clairement, on peut se demander quel est celui d’une collectivité.

Il est à rechercher dans les conséquences induites par le développement de politiques économiques et fiscales d’orientation très libérales depuis bientôt trente ans. Elles conduisent à une diminution des ressources publiques (le bouclier fiscal, la nouvelle taxe professionnelle qui prive les collectivités de ressources fiscales, la multiplication des niches fiscales pour certains particuliers comme pour les entreprises..) en même temps qu’un transfert accru des charges et des missions confiées aux collectivités (l’aide sociale par exemple, à la charge des départements). Ceci débouche sur une véritable paupérisation des collectivités et de l’Etat alors que les besoins sociaux augmentent (financement des retraites, dépendance, protection de l’environnement, santé, éducation). Cet « effet de ciseau » (diminution des ressources et augmentation des charges), amène ainsi les collectivités à rechercher de nouvelles sources de financement. Leur capacité d’emprunt étant limitée, du fait d’une obligation d’équilibre budgétaire qui leur est imposée par la loi, et des « pressions » exercées sur la dette de l’Etat par les « marchés financiers » et les agences de notation, le PPP apparait alors comme un moyen permettant de contourner ces contraintes.

Il permet en effet d’accéder à une source de financement qui n’est pas équivalente à un emprunt, mais comme la somme à payer pour honorer des loyers ou des redevances. Ce financement n’apparait donc pas comme une dette dans le budget de ces institutions, mais comme une simple dépense. Au-delà de ce « maquillage budgétaire », les PPP permettent également de faire « l’économie » des personnels territoriaux nécessaires au fonctionnement de ces infrastructures, ces personnels étant employés par l’investisseur sous le régime du droit privé. Par voie de conséquence, les charges afférentes à ces emplois ne figurent pas dans le budget de la collectivité au chapitre des « charges de personnels », en parfaite conformité avec la politique actuelle de réduction des effectifs publics et la litote du « faire mieux avec moins ».

A l’analyse, les PPP apparaissent donc comme une « innovation financière » (une de plus), initiée par les Nations Unies au début des années 90, dans le but d’associer l’initiative privée au développement, en lui permettant ainsi de s’approprier les sphères d’intervention de la puissance publique et d’y imposer ses propres logiques de fonctionnement. Cette innovation se situe dans une orientation très libérale, qui vise à limiter l’intervention des Etats considérés comme inefficaces par nature ; elle ouvre ainsi de nouveaux marchés à des opérateurs privés dans des conditions particulièrement avantageuses, qui constituent de véritables rentes, en général très profitables, peu risquées et, cerise sur le gâteau, financées par la collectivité.
Ce qui se cache derrière cette innovation, c’est donc bien la privatisation rampante de biens publics ; privatisation puisqu’il s’agit de transférer au secteur privé des activités qui relevaient auparavant de la responsabilité publique. Au-delà de la simple opération de financement d’infrastructures publiques, c’est bien d’un transfert de propriété dont il s’agit ici car, dans le cadre d’un PPP, c’est l’opérateur privé qui est propriétaire de l’équipement financé jusqu’à sa rétrocession à la collectivité au terme du contrat, soit 15, 20 voire 30 années plus tard. Ce statut confère à ce propriétaire des droits inaliénables, qui lui donnent une grande latitude dans l’exécution du contrat de partenariat ; ces droits ne peuvent être contestés, même par la puissance publique, sauf à envisager la nationalisation de ce bien, et donc l’expropriation du propriétaire, ce qui n’est pas dans l’air du temps et forcément très coûteux.
Privatisation de biens publics, puisque ces PPP concernent des activités qui répondaient auparavant de missions publiques (l’eau, la santé, la sécurité, les infrastructures de transport, l’éducation…). On pourrait avancer l’idée que ces PPP permettent à l’Etat de continuer à exercer ces missions malgré les contraintes budgétaires qui pèsent sur lui, ce qu’il ne pourrait pas faire sans cette innovation . Cet argument néglige le fait que ce partenariat introduit des critères de gestion privée et l’impératif de profitabilité qui la caractérise, dans la gestion de services publics qui se situent eux dans une toute autre logique (celle de la solidarité par exemple, de la création d’une valeur sociale et non pas uniquement financière, du temps long nécessaire au développement de politiques publiques et non pas seulement le temps de l’exercice comptable annuel qui caractérise les entreprises). Par ailleurs , cet argument ne pose jamais la question de l’origine de ces contraintes budgétaires : s’agit d’un « excès » de dépenses publiques où, d’une insuffisance de ressources, qui trouverait son origine dans les politiques fiscales menées par le pouvoir politique ?

Privatisation rampante, car le développement accéléré de ces PPP en France comme dans toutes les régions du monde, se déploie en dehors de toute transparence. En France, par exemple, il n’est pas possible d’obtenir un recensement précis de ces PPP, qui permettrait d’apprécier leur volume, les activités concernées, et les contenus des contrats eux-mêmes c’est-à-dire, les clauses juridiques qui définissent la répartition de la valeur entre ces partenaires. Les Berlinois viennent de découvrir, après un long conflit avec la municipalité pour obtenir les clauses du contrat passé avec Véolia et RWE pour la distribution de l’eau, qu’il comportait une clause de garantie de rentabilité pour ces opérateurs. Résultat : une hausse du prix de l’eau de 35% entre 2000 et 2007… !! (Le Monde, 15 Février 2011).

Cette dynamique de privatisation se développe ainsi de manière rampante car elle échappe à toute forme de contrôle social et démocratique, à « l’insu de notre plein gré » en quelque sorte, puisqu’il n’est pas possible d’en connaître l’étendue ni les contenus.

Les PPP constituent une modalité de l’action « publique » d’orientation très libérale, qui vise à ouvrir un nombre croissant des domaines de cette action à l’initiative privée. Au-delà de la délégation de services publics, comme dans le cadre de la concession, les PPP transfèrent la propriété de biens publics à des opérateurs privés, ainsi que leur exploitation, à partir de critères qui sont ceux de la gestion privée et non pas ceux d’un « service public ». Tout ceci s’opère en dehors de tout débat démocratique et en l’absence totale de transparence, et l’exécution de ces contrats échappe elle aussi à tout contrôle démocratique. Ils s’inscrivent dans une volonté délibérée de privatisation des services publics, rebaptisés « services d’intérêt général » par la Commission Européenne, au nom d’une idéologie libérale qui considère l’action publique comme inefficiente par nature. Derrière cet argument, se cache en fait la transformation des services publics en de nouveaux marchés, ouverts aux entreprises intéressées par ces perspectives de développement ; elles sont très attractives, parce que constituées de marchés captifs, quasiment sans risque, financées par la collectivité à un niveau de rentabilité qui doit être très satisfaisant si on en juge à l’intérêt que portent les entreprises à ces PPP.

Il y a donc une urgence politique manifeste à se saisir de ces questions.


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